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位置:第102期>>第16版:大部制改革——自然资源部的未来
 
大部制改革——自然资源部的未来
 
 
2018-09-27 15:09 编辑:综合整理 / 本刊编辑部 浏览量:2857人
 
 

 
 

 国务院机构改革方案通过前夕,中央财经领导小组办公室主任刘鹤在《人民日报》撰文指出:“要从根本上解决发展中的许多深层次矛盾和问题,巩固和发展已取得的改革成果,必须将改革深入到机构层面。”,“与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同,这次机构改革是全面的改革,包括党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地,中央和地方各层级机构。”

 

事实上,自改革开放以来,为适应社会生产力进步、经济基础变化,我国在国家机构设置上不断进行着改革。1982年之后的三十多年时间里,国务院机构一共集中进行过八次改革,基本上平均每五年就进行一次大的政府机构调整。这当然与我国经济社会的快速变革转型密切相关。

 

这八次机构改革,除了以精简机构为永恒的主旋律以外:

 

1982年的改革加快了干部队伍年轻化;

 

1988年的改革,重点是针对计划经济,转变政府职能;

 

1993年的改革以政企分开为中心,目的是构建社会主义市场经济基本框架;

 

1998年的改革以中央政府人员、机构减半为目标,政府职能转变有了重大进展;

 

2003年的改革为了适应加入世贸组织,提出决策、实行、监督三权协调;

 

2008年、2013年、2018年的改革则继续围绕转变政府职能这个核心,探索建立大部门体制。聚焦经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等政府基本职能,历次机构改革的脉络清晰可见。

 

具体到此次国务院机构改革,其最大亮点在于解决“行政职能的碎片化”问题。“大部制”机构改革分三次稳步推进,的确以此次最为瞩目,其中最瞩目的又是自然资源部的组建。

 

一、自然资源部的发展沿革

 

总体上来说,是从“产业”到“资产”,从“开发”到“保护”的自然资源体制改革脉络。

 

国土资源部于1998年成立,由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建而成。中央赋予国土资源部的职能是,主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。

 

这次除整合了某些部委职能之外,已经开始在利用之余,形成资源保护的理念。2008年的国务院机构改革中,国土资源部的管理职能基本没有明显的调整和变化。2013年重新组建国家海洋局,由国土资源部管理。其他自然资源如空气、水、土地、森林、草原、野生生物、各种矿物和能源等的保护职能,仍然分散在林业、农业、水利等多部门。

 

最新一轮机构改革更加明确了“大部制”改革的方向:将国土资源部的职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责,国家海洋局的职责,国家测绘地理信息局的职责整合,组建自然资源部,作为国务院组成部门。

 

二、自然资源的双重属性

 

上海有四个自然保护区,分别属于四个部门管理:国家级的九段沙湿地自然保护区,由上海市环境保护局主管;省级的金山三岛海洋生态自然保护区,由上海市水务局(与上海市海洋局合署办公)主管;省级的长江口中华鲟自然保护区,由上海市农业委员会主管;国家级的崇明东滩鸟类自然保护区,由上海市林业局主管。崇明东滩鸟类自然保护区同时还是国际重要湿地。

 

比较尴尬的是,不仅这四个保护区级别不一,主管部门各不同,而且崇明东滩鸟类自然保护区与长江口中华鲟自然保护区有至少一半的面积是重叠的,因为两个受保护物种本身的生态栖息地就是重叠的,但由两部门分管。更尴尬的是,崇明东滩鸟类自然保护区由于主要位于滩涂湿地之上,根据《上海市滩涂管理条例》,上海市林业局管理人员进出东滩保护区需要由该滩涂主管部门也就是上海市水务局发放许可证。在这种交叉重叠式管理之下,许多精力都消耗在无谓的部门间协调了。

 

历史地看,自然资源管理权限的划归方向是混杂的。1982年机构改革之前的更早时期,我国在自然资源管理上有着强烈的经济产业属性。一大批产业型管理部门,像农林牧渔部、水利部、石油工业部等,既负责相应的产业发展,又负责相关类目的自然资源管理。

 

自然资源由产业部门管理,决定了最好的结果也只是对资源的合理开发,而非掠夺式开发,只能是关注由其管理的自然资源的变现功能,而非可持续的生态功能。而在当代社会,这种资源变资本的管理模式已经越来越难以为继:耕地有红线,长江要大保护,全国禁止围海造田……大家这代人所面临的已经不是自然资源变现的问题,而是用大量现金投入受损的自然资源来恢复其生态功能。自然资源的经济产业功能,已经乾坤逆转到自然资源的另一个重要属性:生态功能的维护。

 

只针对具体资源的要素式保护,且分立在不同的部门进行,一则容易在部门间互相“暗度陈仓”,二则分要素保护也难达生态系统保护之要求。

 

三、自然资源部的新使命

 

新组建的自然资源部,其功能更聚焦于对自然资产的产权界定、确权、分配、流转、保值与增值。

 

首先,空间规划统一。以土地资源为基础,一块地的用途成为各部门竞争的焦点,住建、国土、发改都有各自的规划职能,新的国务院机构改革方案收归了三者的相关规划职责,实现了“多规合一”。例如,以往的土地与未利用地之间缺乏有效的生态审视,未利用地的规制因非耕地而不受重视。在土地管理“占一补一”的严格管理下,一些地方大量进行了空间“大腾挪”,将湿地变为耕地,将水体变为陆地,围湖围海造田,虽然看似耕地数量未减,实则宝贵的湿地、水生生态系统破坏严重。在自然资源部和地方自然资源部门的统一规划和管理之下,这方面的弊病可望得到纠正。

 

其次,把自然资源作为一个整体考虑,有利于健全自然资源资产管理体制,健全自然资源资产产权制度,建立统一行使全民所有的自然资源资产所有权人职责的体制,落实全民所有的自然资源资产所有权;同时,使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。2017年出台的《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》只有在现行机构格局下才能实现。

 

再次,区分公益性和经营性资产。市场的归市场,公益的归公益,例如,生态公益林发挥生态、社会效益,其经营方式受诸如自然保护区之类独立机构管理;商品林则需要实现利润最大化。应分别用市场或规制的手段,去实现自然资源资产的保值增值。

 

 
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