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位置:第102期>>第15版:自然资源部:从多头到一头
 
自然资源部:从多头到一头
 
 
2018-09-27 15:02 编辑:综合整理 / 本刊编辑部 浏览量:2766人
 
 

 
 

 随着改革地不断深化,我国自然资源的管理体制与机制正在发生重要变革。但在传统资源观与资源管理观向现代观念转变的时期,自然资源的行政管理还存在不少问题。

 

实践证明,由于生产力水平的约束,我国在相当长时期内的经济发展模式,是以大量消耗资源为特征的粗放型发展模式,资源的消耗大,致使可耗竭自然资源呈绝对减少趋势,可再生自然资源呈现衰弱态势。

 

新中国成立后,我国各种自然资源按照产业精细分工,由不同的主管部门分别管理,权力体系由与自然资源相关的国土、水利、林业、农业、环保等部门分散构建。单独来看,每个门类都在努力做到极致;但从总体来看,则是自然资源所有权主体虚位,管理缺乏统筹与协调,相互掣肘,甚至存在部门利益固化的积弊,自然资源保护困难。

 

海洋、林业、草原、湿地资源实际上实行多部门交叉管理,水资源实行单门类统一管理,土地、矿藏资源实行相对集中统一管理,以土地为中心的空间管制权分散于不同部委(局),空间规划冲突的焦点,在于争夺管控土地发展权。

 

土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划、生态功能区规划,是我国现行具有代表性的四类空间规划。由于这些规划的编制管理机构分散、层级结构和编制标准不统一,因而出现了规划目标相抵触、内容相矛盾等问题,给人的感觉是规划内容乏味,八股化、程式化特浓,最终规划也只能是“划‘画’”或者是“划‘话’”,导致项目重复建设和国家资源资产资本的浪费和流失。

 

政府在一定的资源监督和干预空间行为权力的基础上,实施不同的国土空间用途管制,造成自然生态空间越来越短缺,空间冲突频现,进而引发暴利或暴损行为。而由于利益的驱动,导致权力与权利混淆,使行政机关陷入利益怪圈,重资源开发利用、轻资源保护节约现象比比皆是。中央部委(局)之间、中央和地方政府之间矛盾仍很突出,政府在实际管理中越位、错位、缺位的现象屡见不鲜,妨碍自然资源管理职能的全面到位。

 

另外,在我国自然资源法治建设中,法律修改不及时,相互间衔接性及法规稳定性不够,甚至相互矛盾,有法不依、不依法行政两方面问题并存。国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰,存在内部人控制、关联交易等,很多企业家不信任市场经济与法治秩序,寻找“保护伞”与“护身符”,形成恶性循环。

 

我国现行自然资源管理法律体系,仍属单门类资源管理的部门法。主要问题是部门色彩太浓,甚至部门利益法规固化,同时也不同程度地带有计划经济体制的遗痕。

 

在对自然资源的管理中,感性偏多,理性偏少,多是解决表面问题;直接的偏多,间接的偏少,多是就问题解决问题;行政的偏多,经济与法治的偏少,多是采取行政手段解决问题。加之审批权限分散,串联式审批流程设计,造成审批程序冗长,效率低下。

 

从以美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、印度为代表的自然资源大国和人口大国来看,各国在确定本国的资源管理体制时,大多考虑本国的实际情况,如资源禀赋、资源管理水平、经济发展水平和生态压力等状况,将自然资源管理与产业和生态管理相结合,以适度性为原则,不盲目扩张。同时,基于协同、合作、综合或者统一的管理理念,世界各国在机构改革中,越来越重视和加强自然资源综合管理。从以德、英、法等为代表的发达国家看,开展国土规划的出发点和目标任务,不外乎是要解决或消除市场失灵所造成的空间发展不平衡,减少由此产生的外部不经济现象,防止和解决市场经济条件下国土结构不平衡、空间开发不协调、资源环境恶化等问题。

 

而从国土规划的实施来看,通过“空间鼓励”、“空间准入”和“空间限制”等措施,国土规划统筹协调了中央与地方、地方与地方、城市与农村、发达地区与落后地区、资源开发区和环境保护区之间错综繁杂的利害关系,事实上成为国家从空间上实施宏观控制的利器。

 

总之,在自然资源管理方面,采用国土综合规划的自然资源和生态环境相结合的方式,代表了未来自然资源管理的发展趋势。

 

 
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